90
Цифровые технологии в системе публично-правовых (государственно-правовых) отношений
С. Н. Зайкова,
кандидат юридических наук, доцент,
Саратовская государственная юридическая академия
КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ В ОБЛАСТИ
ТРАНСПОРТНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ: ЦИФРОВЫЕ ТЕХНОЛОГИИ
Аннотация.
Контрольно-надзорная деятельность в области обеспечения
транспортной безопасности после проведенной «регуляторной гильотины» пре-
терпевает существенные изменения. В статье приводятся результаты анализа из-
менений законодательства, состоявшихся в июне 2021 г.: определен федеральный
орган контроля (надзора), предмет и объекты контрольно-надзорной деятельно-
сти, предусмотрено введение специальных режимов федерального надзора и ис-
пользование цифровых технологий. Автор приходит к выводу о необходимости за-
конодательного установления понятий «тест-задание» и «тест-ситуация», порядка
их использования; определения и правового закрепления исчерпывающего переч-
ня индикаторов состояния транспортной безопасности и их пороговых значений
для оценки эффективности административно-правового регулирования.
Ключевые слова
:
право, цифровые технологии, транспортная безопасность,
система транспортной безопасности, национальная безопасность, безопасность
на транспорте, государственный контроль, государственный надзор
CONTROL AND SUPERVISORY ACTIVITIES IN TRANSPORT SECURITY:
DIGITAL TECHNOLOGIES
Abstract.
Control and supervisory activities in transport security are undergoing
significant changes after the “regulatory guillotine”. The article contains the results of
the changes in legislation analysis of June, 2021: the article determines a federal div
of control (supervision), the subject and objects of control and supervision activities, the
article envisages the introduction of special federal supervision regimes and use of digital
technologies. The author comes to the conclusion that it is necessary to legally establish
the concepts of “test-task” and “test-situation” and their application procedure; to define
and legally consolidate an exhaustive list of the transport security state indicators and their
threshold values for assessing the effectiveness of administrative and legal regulation.
Keywords
: Law, Digital technology, Transportation security, Transportation se-
curity system, National security, Security on transport, State control, State supervision
Реформирование контрольно-надзорной деятельности в области транспорт-
ной безопасности (далее – ТБ) в Российской Федерации потребовало принятия но-
вых нормативно-правовых актов, отвечающих современным вызовам по развитию
транспортного комплекса и обеспечению его защищенности.
Новый закон о госконтроле [1] закрепил рискориентированный подход при
проведении контрольных мероприятий, определил новые принципы, в том чис-
ле принцип стимулирования добросовестного соблюдения обязательных требо-
ваний, которым установлены приоритеты в сторону превентивных мероприятий,
91
Цифровые технологии в системе публично-правовых (государственно-правовых) отношений
направленных на профилактику, снижение риска причинения вреда (ущерба).
Новым законом о госконтроле были заложены правовые основы для внедрения
эффективных механизмов кадровой политики как контролируемых лиц, так и кон-
трольно-надзорных органов.
В июне 2021 г. произошли существенные изменения в правовом регулирова-
нии предмета федерального государственного контроля (надзора) в области ТБ,
контрольно-надзорных мероприятий, специальных режимов (обязательного мо-
ниторинга, постоянных рейдов).
Новая редакция ст. 11.1 (от 11.06.2021) специализированного закона [3] ко-
ренным образом изменила законодательные положения о контрольно-надзорной
деятельности.
Во-первых, ранее закон предусматривал множественность федеральных ор-
ганов исполнительной власти, уполномоченных на проведение контрольных ме-
роприятий по ТБ, отсылая к их компетенции. С 1 июля 2021 г. действующая норма
определяет только один орган федерального надзора – федеральный орган испол-
нительной власти, уполномоченный Правительством РФ. Таким органом является
Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (далее – Ространснадзор).
Ространснадзор осуществляет контроль и надзор за соблюдением российско-
го законодательства и международных договоров Российской Федерации о транс-
портной безопасности [4].
Порядок организации и осуществления федерального государственного кон-
троля (надзора) (далее – Положение) утвержден Постановлением Правительства
РФ [5].
Следует отметить, что указанная новелла по закреплению федерального над-
зора за единственным органом не препятствует проведению контрольных (надзор-
ных) мероприятий с участием сотрудников ФСБ и МВД России в установленных
случаях. Например, уполномоченные представители указанных органов участву-
ют в рейдовых осмотрах (п. 55 Положения), при проведении экспериментов или
выездных поверок с применением тест-предметов, с использованием тест-субъек-
тов (п. 56 Положения).
Во-вторых, в прежней редакции закона организация и осуществление кон-
трольно-надзорной деятельности осуществлялись в соответствии с порядком,
установленным Правительством РФ. Законом ранее устанавливались основания
для проведения плановой (внеплановой) проверки, возможность использования
тест-предметов, перечень органов власти, участвующих в указанных проверках.
Новая редакция ст. 11.1 использует отсылочную норму к новому закону о госкон-
троле и Положению, что, по нашему мнению, будет способствовать единообраз-
ной реализации нового закона о контроле уполномоченными органами.
В-третьих, впервые законодательно установлены предмет и объект контроля
(надзора) в области ТБ. Предметом является соблюдение обязательных требова-
ний, установленных российским законодательством в области ТБ, широким кру-
гом контролируемых лиц. К ним относятся:
– субъекты транспортной инфраструктуры,
– перевозчики,
92
Цифровые технологии в системе публично-правовых (государственно-правовых) отношений
– застройщики объектов транспортной инфраструктуры (далее – объекты
ТИ),
– подразделения ТБ,
– учебные центры,
– специализированные организации,
– органы аттестации,
– аттестующие организации,
– граждане.
Также законом установлен перечень объектов контроля (надзора). В зависи-
мости от видов экономической деятельности в транспортной отрасли контролиру-
емых лиц выделены следующие объекты:
– деятельность субъектов по обеспечению ТБ,
– результаты такой деятельности,
– транспортные средства, объекты ТИ и аналогичные строящиеся объекты,
зоны безопасности.
В-четвертых, законодательно расширился перечень допустимых тестов при
проведении проверок. К ранее используемым тест-предметам (предметам, имити-
рующим оружие или другие устройства, предметы, запрещенные для перемеще-
ния в зону транспортной безопасности) добавились тест-субъекты, тест-задания
и тест-ситуации. Следует отметить, что Положение подробно описывает порядок
использования тест-предметов и тест-субъектов, а понятия «тест-задание» и «тест-
ситуация» не только не раскрыты в законе, но и не упоминаются в Положении.
В-пятых, новой редакцией ст. 11.1 закона впервые установлены специальные
режимы федерального надзора: обязательный мониторинг и постоянный рейд.
В отношении отдельной категории объектов ТИ предусмотрено осуществле-
ние обязательного мониторинга в режиме реального времени с использованием
специальных технических средств, имеющихся на объектах ТИ.
Удаленный доступ к данным технических средств представляется контроли-
руемыми лицами должностным лицам Ространснадзора (территориальных управ-
лений службы).
Постоянный рейд может проводиться в отношении транспортных средств,
производственных объектов, деятельности граждан и организаций. Для его прове-
дения устанавливаются пункты контроля на объектах, определенных Положением.
К ним относятся объекты дорожного хозяйства (в зависимости от статуса автомо-
бильных дорог: федерального, регионального и межмуниципального значения);
аэропорты, автомобильные и железнодорожные вокзалы и станции первой и вто-
рой категорий; объекты ТИ, обслуживающие международные перевозки.
Современные научные исследователи [10. С. 46; 13. С. 69; 14. С. 50; 15. С. 4;
17. С. 217] отмечают необходимость регламентации оперативного взаимодействия
всех участников перевозочного процесса, а также усиления ответственности в ука-
занной области.
По нашему мнению, также требуется систематическое проведение правово-
го мониторинга в области ТБ. Основное предназначение правового мониторинга
заключается в оценке результатов применения принятых норм права, эффектив-
93
Цифровые технологии в системе публично-правовых (государственно-правовых) отношений
ности государственного воздействия на общественные отношения, в оценке необ-
ходимости сохранения, отмены или корректировки действующих норм права, ак-
туальности ранее определенной цели государственного правового регулирования.
Правовой мониторинг в виде постоянного наблюдения за процессами адми-
нистративно-правового регулирования позволит формировать оценку их состоя-
ния и прогнозы развития.
Предлагается проводить оценку степени устойчивого, безопасного функ-
ционирования и развития транспортного комплекса; эффективности админи-
стративно-правового регулирования. При получении отрицательных результатов
проводить прогнозирование угрозы акта (актов) незаконного вмешательства в де-
ятельность транспортного комплекса.
Для проведения правового мониторинга требуется определение и правовое
закрепление исчерпывающего перечня индикаторов состояния ТБ и их пороговых
значений.
Результатом правового мониторинга может стать ежегодный доклад
Минтранса России о состоянии транспортной безопасности в Российской
Федерации, содержащий основные стратегические направления реализации госу-
дарственной политики в области защищенности транспортного комплекса, отра-
жающий необходимость корректировки целей и задач, нормативного правового
регулирования, состава субъектов управления в области обеспечения транспорт-
ной безопасности.
В-шестых, заложены правовые основы для внедрения цифровых технологий.
Информационное обеспечение транспортной безопасности является одной
из основных задач государственной политики в рассматриваемой области (пп. 9 п.
2 ст. 2 Федерального закона «О транспортной безопасности»).
Исследования по теме государственного информационного обеспечения
транспортной безопасности малочисленны. Так, предметом ранее проведенных
исследований стали общие вопросы информационного обеспечения транспортной
отрасли [9, 11, 12, 18] и модели системы транспортной безопасности [8. С. 1081;
16. С. 188], а также отдельные правовые проблемы управления транспортной безо-
пасностью и ответственности за непредставление информации в государственные
информационные системы [20–21]. В англоязычной научной литературе рассмо-
трены проблемы регулирования и борьбы с экстремистским текстовым контен-
том, угрожающим транспортным системам [22, 24], и рекомендации использова-
ния единых подходов к управлению транспортной безопасностью [19, 23].
Вместе с тем до настоящего времени не проводилось комплексного исследо-
вания современного состояния и степени разработанности национального зако-
нодательства по вопросам использования в деятельности компетентных органов
власти, субъектов транспортной инфраструктуры, перевозчиков и иных участни-
ков транспортных правоотношений электронных информационных систем.
Итак, в законе перечислены две группы информации, оборот которой по-
зволяет предотвратить совершение актов незаконного вмешательства в работу
транспорта, снизить тяжесть негативных последствий.
94
Цифровые технологии в системе публично-правовых (государственно-правовых) отношений
Первая группа – информация об угрозе совершения такого акта (п. 7 ст. 4).
Она обрабатывается в установленном Правительством РФ порядке [6] (далее –
Порядок). В целях проверки информации осуществляется взаимодействие меж-
ду полномочными органами: Минтранс России и подведомственные ему служ-
ба и агентства, ФСБ России и МВД России (их территориальными органами),
Минобороны России (в случае захвата воздушного судна), региональными орга-
нами власти, местной администрацией, а также непосредственно поставщиками
транспортных услуг, услуг транспортной инфраструктуры. При обмене информа-
цией используются доступные средства связи, например, средства телефонной,
факсимильной связи, а также личное предоставление информации. Порядком
определена возможность внутриведомственного информирования, регламентиро-
ванного ведомственными нормативными правовыми актами, а также информиро-
вание через диспетчерские службы управления движением транспортных средств.
Использование информационных систем не предусмотрено.
Вторая группа – информация ограниченного доступа (п. 4, 8 ст. 5, п. 3 ст. 9).
К ней относятся:
– сведения, полученные по итогам проведенной оценки уязвимости опреде-
ленного вида судов, портовых средств и иных объектов;
– сведения, указанные в планах обеспечения транспортной безопасности.
В соответствии с установленными Правилами [7] (далее – Правила) обраще-
ние с информацией ограниченного доступа (ее накопление и обработка, хранение
и передача) осуществляется посредством бумажных и материальных носителей.
К последним можно отнести гибкие магнитные диски, картриджи, магнитные
и иные накопители. Носители информации учитываются в специальных журналах
и пересылаются по сетям связи, обеспечивающим их защиту от незаконного до-
ступа. Предусмотрена Правилами доставка указанной информации лично сотруд-
никами субъекта транспортной инфраструктуры или специализированной орга-
низации, имеющими соответствующий допуск. Использование информационных
систем Правилами не предусмотрено.
Ко второй группе относится в том числе информация, составляющая государ-
ственную тайну (п. 3 ст. 9) – это содержащиеся в планах и паспортах обеспечения
транспортной безопасности сведения. Перечень таких планов и паспортов законо-
дательно установлен, например, в данном случае речь идет о паспортах объектов
и средств, обеспечение транспортной безопасности которых осуществляют только
федеральные органы исполнительной власти.
Рассматриваемая информация обрабатывается в соответствии с российским
законодательством о государственной тайне [2]. Обязательным условием пере-
дачи таких сведений является получение допуска-лицензии на проведение работ
с указанными сведениями. Возможно использование для передачи информации
информационно-аналитических систем специального назначения.
Проведенные исследования показали, что имеются достаточные право-
вые основания для информационного обеспечения транспортной безопасности.
Субъектами правоотношений в рассматриваемой области используются различ-
ные виды информации, в том числе информация ограниченного доступа, а также
95
Цифровые технологии в системе публично-правовых (государственно-правовых) отношений
информация, имеющая статус государственной тайны. Именно поэтому долгое
время создаваемая Единая государственная информационная система обеспече-
ния транспортной безопасности (ЕГИС ОТБ) должна стать федеральной инфор-
мационной системой ограниченного доступа, обеспечивающей полную защиту
содержащихся в ней сведений.
Информационные потоки различны и зависят от вида информации, прав
и обязанностей перевозчиков и иных участников рассматриваемых правоотно-
шений, полномочий органов власти. Представляется, что ЕГИС ОТБ должна ин-
тегрировать имеющиеся информационные ресурсы федеральных органов испол-
нительной власти (например, ГАИС «ЭРА-ГЛОНАСС») и органов власти других
уровней (при наличии и необходимости).
По нашему мнению, основной целью ЕГИС ОТБ является обеспечение за-
щищенности транспортного комплекса и лиц, его использующих, а задачами си-
стемы, помимо учетных функций по формированию реестра сведений о пассажи-
рах и составе экипажа, должны стать:
– информационное обеспечение контроля (надзора) в области транспортной
безопасности,
– информационное обеспечение самоконтроля (через личный кабинет
субъекта),
– информирование об угрозах противоправного вмешательства в деятель-
ность транспортного комплекса,
– решение задач по обеспечению национальной безопасности и выполнению
других значимых функций государственного управления (например, стратегиче-
ское планирование развития транспортной отрасли и российской экономики, про-
гнозирование занятости населения, основных пассажиропотоков и грузопотоков,
объемов транспортных услуг и др.).
Рассмотренные правовые новеллы будут способствовать систематизации
форм и функций государственного управления в рассматриваемой области, вза-
имодействию органов и субъектов ТБ и, как следствие, приведут к повышению
эффективности защищенности объектов транспортного комплекса.
Список литературы
1. О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Рос-
сийской Федерации: Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ // Собрание за-
конодательства РФ. 2020. № 31 (ч. I). Ст. 5007.
2. О государственной тайне: Закон РФ от 21.07.1993 № 5485-1 // Собрание
законодательства РФ. 1997. № 41. Ст. 8220–8235.
3. О транспортной безопасности: Федеральный закон от 09.02.2007 № 16-ФЗ
// Собрание законодательства РФ. 2007. № 7. Ст. 837.
4. Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере
транспорта: Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 398 // Собрание
законодательства РФ. 2004. № 32. Ст. 3345.
5. Об утверждении Положения о федеральном государственном контро-
ле (надзоре) в области транспортной безопасности и признании утратившими
96
Цифровые технологии в системе публично-правовых (государственно-правовых) отношений
силу некоторых актов Правительства Российской Федерации и отдельных поло-
жений некоторых актов Правительства Российской Федерации: Постановление
Правительства РФ от 29.06.2021 № 1051 // Собрание законодательства РФ. 2021.
№ 27 (ч. III). Ст. 5429.
6. Об утверждении Правил взаимодействия федеральных органов исполни-
тельной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
органов местного самоуправления, субъектов транспортной инфраструктуры
и перевозчиков при проверке информации об угрозе совершения акта незаконного
вмешательства на объекте транспортной инфраструктуры и (или) транспортном
средстве: Постановление Правительства РФ от 15.08.2018 № 943 // Собрание за-
конодательства РФ. 2018. № 34. Ст. 5488.
7. Об утверждении Правил обращения со сведениями о результатах проведен-
ной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, судов ледоколь-
ного флота, используемых для проводки по морским путям, судов, в отношении
которых применяются правила торгового мореплавания и требования в области
охраны судов и портовых средств, установленные международными договорами
Российской Федерации, а также со сведениями, содержащимися в планах и па-
спортах обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфра-
структуры и (или) транспортных средств, которые являются информацией огра-
ниченного доступа, и Правил проверки субъектом транспортной инфраструктуры
сведений в отношении лиц, принимаемых на работу, непосредственно связанную
с обеспечением транспортной безопасности, или выполняющих такую работу:
Постановление Правительства РФ от 24.11.2015 № 1257 // Собрание законодатель-
ства РФ. 2015. № 48 (ч. II). Ст. 6839.
8. Амелин Р. В. Обязанность по представлению информации в федеральные
информационные системы // Административное и муниципальное право. 2015.
№ 10. С. 1081–1089.
9. Афанасьев С. Д. Формирование Национальной системы управления дан-
ными: конституционно-правовые основы // Конституционное и муниципальное
право. 2019. № 12. С. 9–14.
10. Брунер Р. А. Некоторые вопросы привлечения юридического лица к ответ-
ственности за совершение правонарушений в сфере транспортной безопасности
на основании статьи 11.15.1 КоАП РФ // Современное право. 2020. № 7. С. 44–49.
11. Дмитриев С. А. Некоторые вопросы по информационному обеспечению
в области транспортной безопасности // Транспортное право. 2009. № 2. С. 20–21.
12. Дмитриев С. Н. Новации в законодательстве о транспортной безопасно-
сти // Транспортное право. 2014. № 4. С. 3–7.
13. Зайков Д. Е. Охрана границ территорий аэропортов: проблемы осу-
ществления и новое правовое регулирование // Российская юстиция. 2020. № 11.
С. 68–70.
14. Занина Т. М., Агаркова Н. А. Взаимодействие правоохранительных орга-
нов по обеспечению общественного порядка и безопасности на объектах транс-
портной инфраструктуры // Административное право и процесс. 2020. № 12.
С. 49–51.
97
Цифровые технологии в системе публично-правовых (государственно-правовых) отношений
15. Кокурина О. Ю., Снимщиков С. В. К вопросу нормативного закрепления
позитивной юридической ответственности в сфере обеспечения транспортной
безопасности // Транспортное право. 2021. № 1. С. 3–6.
16. Люльченко А. Н., Нырков А. П., Швед В. Г. Модель системы обеспече-
ния информационной безопасности на транспорте // Вестник Государственного
университета морского и речного флота имени адмирала С. О. Макарова. 2015.
№ 5 (33). C. 184–193.
17. Средства прокурорской деятельности: проблемы теории и практики: мо-
нография / О. Н. Коршунова, В. В. Лавров, Е. Л. Никитин и др. Москва: РУСАЙНС,
2019. 268 с.
18. Чеботарева А. А. Правовые аспекты создания и функционирования го-
сударственных информационных систем Минтранса России: автоматизированной
информационной системы «Эра-ГЛОНАСС» и единой государственной системы
обеспечения транспортной безопасности // Транспортное право и безопасность.
2016. № 3 (3). С. 66–71.
19. Beškovnik B. Introducing electronic maritime single window by port commu-
nities in the Adriatic region // Transport Problems. 2015. Т. 10, № 4. С. 25–33.
20. Lez’er V., Muratova I., Korpusova N. Issues of transport security and human
factor // E3S Web of Conferences. 2019. Vol. 91. DOI: 10.1051/e3sconf/20199108062
21. Pavlov A. Yu., Batova V. N., Kovalyova N. N., Kolesnikov A. V., Sokolov A. Yu.,
Soboleva Yu. V. Problems of state regulation of innovation policy in the Russian
Federation and foreign countries // International Journal of Advanced and Applied
Sciences. 2016. № 3 (4). Pp. 25–32. DOI: 10.14505/jarle.v6.4(14).10
22. Rodrigue J. The Geography of Transport Systems (fifth edition). New York:
Routledge, 2020. 456 p.
23. Topolšek D., Hribar S., Sternad M. Road traffic safety in conjunction with
in-vehicle ITS // Transport Problems. 2014. Т. 9, № 2. С. 49–60.
24. Zervina О. The Environment of Extremist Textual Content Threatening
Transportation Systems // Proceedings of the International Conference TRANSBALTICA
XI: Transportation Science and Technology. Springer. 2019. Pp. 541–551.
Н. М. Заславская,
кандидат юридических наук, доцент,
Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова
ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ В ЦИФРОВОМ ОБЩЕСТВЕ
(НА ПРИМЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ)
Аннотация.
В статье рассматривается понятие информационного обеспече-
ния государственного экологического управления на современном этапе, анализи-
руются его правовые основы, определяются цели и принципы осуществления. Все
сведения об окружающей природной среде для целей информационного обеспе-
чения государственного экологического управления предлагается подразделять на
статистические, т. е. сведения о количественной и качественной стороне эколо-
